田：面对民盟等立宪派以及作为实力派的共产党的政治协力，国民党很难再坚持原议，不得不逐渐敞开政治胸怀，放松政治立场，容纳体制外政治力量的实质性参与。

如气候变化问题是近些年来各国行政以及立法政策的新课题，各国无不致力于环境保护，在法规范的内容与执行上力求周延。而第五种模式则以规制政策形成过程为观察对象，主要通过成本收益分析来实现行政法的目标。

实践中被称为规制影响分析，具体由美国联邦管理与预算办公室下设的信息与规制办公室实施。[23] 政策工具的主流分类一般为三类: 自愿性工具、强制性工具与混合性工具。但对于实践活动而言很难判断某一解答是否是唯一正解，而行政过程论或者重视行政过程中的政策形成就是立足于传统行政法方法论上的不足而提出的理论。行政法政策论应当在具体的行政法领域中探讨，同时，法律制度的设计不仅仅是法学问题，而是需要邻近学科协助的综合性学问。当然，鉴于行政资源的限制，美国仅对 重要规则实施规制分析。

重视政策工具研究的原因在于，一是政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执行工具或手段的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长; 二是现代规制国家的失灵以及政府运行的低效率，导致人们关注该问题。这是行政法学的重大变革，政策分析者将行政机关的运作视为设计政策并促进公平与效率的机制。在行政领域，全国人大从1978年到1988年制定了4部法律（国务院组织法、地方组织法、义务教育法、兵役法），从1989年到1998年共制定了5部（行政诉讼法、预算法、教育法、行政处罚法、国防法），从1999年到2011年则只制定了1部（立法法），而全国人大常委会则在基本法、组织法、城市管理、人口管理、治安管理、卫生管理、生产管理、交通管理、教育法、公物法、环境法、财政法、军政、国家安全、司法行政等领域分别制定了20、31、29部法律，其比例分别为1/5、1/6、1/29，全国人大在行政领域的立法数量日趋减少，其作用力和规范密度也日趋下降。

1998年修改的村民委员会组织法增加和修改的条文占90%以上。这样，法律委员会的职责和法制委员会的职责基本是相同的，就不再需要设立法制委员会，同时，考虑到法律委员会由全国人大代表组成，多数委员并不是搞法律工作的，有些委员还是兼职，很难完全担负繁重的立法工作，因此，又根据立法工作的需要，把法制委员会改为法制工作委员会，作为全国人大常委会领导下精干的立法工作班子。应当充分发挥现有机制的作用，使其具有较强的可操作性，提高制度运行的实效性，并根据需要与可能，完善相关的制度，而加强专门委员会的建设是促进全国人大职能的充分发挥的重要途径。但是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对一府两院工作实施经常性的监督。

按照1954年宪法的规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只能制定法令。〔12〕 第二届全国人民代表大会第一次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议，载《人民日报》1959年 4月29 日，第2 版。

目前，无论是素质、经验，还是在经费、交通等方面，我国均具备了逐步实行直选的基本条件。〔3〕 参见蒋安杰、贾志军：新律师法如何与刑事诉讼法衔接，载《法制日报》2008年2月24日，第9版。〔45〕尹中卿：我国人民代表大会制度的发展过程研究，载于梓木等著：《民主的构思》，光明日报出版社1989年版，页67。为了加强全国人大对常委会立法行为的监督，有必要在全国人大之下设立具有专门委员会性质的宪法委员会，具体行使宪法监督职权。

应当说，这段历史教训是值得吸取的。〔22〕 项淳一：全国人大法律委员会关于《中华人民共和国农业基本法（草案）》审议结果的报告——1993年6月22日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上，《全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第4期。〔34〕很明显，1954年宪法对全国人大与全国人大常委会的职权进行了界分，全国人大常委会只能决定国务院组成人员的个别任免，这也是制宪者有意防止常委会凌驾于大会之上的明显表征。〔51〕也有学者看到了全国人大常委会的权力扩大后，在全国人大与全国人大常委会的职权关系上，也产生了一些职权不明、界限不清等现实问题，主张本着职权法定原则、合宪性推定原则以及特定专属原则对大会与常委会职权进行划定。

许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，页567-570、606-607。在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。

1975年，邓小平主持国务院工作，对各领域进行整顿，与之相适应，国务院工作部门恢复到52个。加强专门委员会的作用，可以使人大常委会由间断的会议型转变为经常性开展工作的运行实体。

如何走出这种难解的困局，成为人大制度运行中学术界和实务界一直关注的重大课题。〔5〕 我们对这些实务做法和学术主张的是非姑且不论，这样的案例和学界的关注确实提出了令人深省的宪法学的重大课题：全国人大在宪法上到底处于何种地位？全国人大与其常委会的宪法界限如何？宪法文本上的最高如何解释？前者相对于后者是否处于最高的地位？ 其依据何在？ 二、宪法文本上的全国人大宪法地位 新中国自成立之初便建立了一院制的代议制机构。有了专门的宪法委员会，一方面避免了宪法监督虚置的现实问题，另一方面避免了宪法监督体制的争论可能导致的制度性震动。到1981年，国务院的工作部门增加到100个，达到新中国的最高峰。在各种组织法、监督法等法律中还有诸多常委会监督的形式，诸如执法检查、听取和审议最高人民法院、最高人民检察院的工作报告等。然而，现实中由于缺乏宪法保障机制，1954年宪法实施之后，国务院部委更迭频繁，那些频繁立、改、废的部委的部长、主任人选均是常委会决定的，其数量远远超过大会所决定的数量，根本不符合个别任免的要求。

根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选。这种结构性变革的背后是民主正当性的薄弱化。

1976年，在粉碎四人帮后，鉴于当时经济已处于崩溃，故沿用并发展了五十年代后期的管理体制和机构设置。〔9〕 彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告——1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上的报告，载《人民日报》1982 年12月6日，第1版。

朱素明不服，上诉认为《行政处罚法》是全国人大制定的基本法律，而《道路交通安全法》是全国人大常委会制定的其他法律，两部法律既不是同一立法机关制定，又不是同一级别的法律（前者高于后者），不存在特别法优于一般法适用的基础，故而应适用《行政处罚法》，适用其中的一般程序而非简易程序。〔26〕概言之，常委会制定了一些不该制定的基本法律，修改了不该修改的内容，其立法界限在现实中并不清晰，即便有些立法逾越界限，也由于违宪审查制度的不能有效运作而无人问津。

五、全国人大监督权的规范与现实 根据宪法的规定，人大产生其他国家机关，其他国家机关要对人大负责，受人大监督。〔17〕 地方人大的情况更为严重，地方人大的立法权几乎被其人大常委会全部架空。审查计划、预算，最后要决定、要批准，就包括了监督。例如，1984年全国人大常委会工作报告中指出： 有的修改是从法律之间的协调、限界，避免互相抵触、互相矛盾的考虑出发，使我国的法律能够逐步建立统一的规范。

〔4〕 在法学界，近年来围绕全国人大与其常委会的关系问题学者们也进行了学术讨论。决定权、人事权、监督权等问题亦为如此。

〔40〕 例如，1999年，全国人大常委会工作报告得票率为93.2%，略低于国务院工作报告的得票率（98.43%），而最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告的得票率则分别为77.67%、77.91%。所以，在国家体制层面上，有必要探讨并慎密论证具有中国特色的代议制，以平衡人大的民主性与有效性价值，进一步优化中国特色的人大体制。

〔2〕2007年10月，全国人大常委会修改《律师法》，其中关于律师阅卷权、会见权、调查取证权等问题的规定，突破了全国人大所制定的《刑事诉讼法》的规定，律师能否依据新《律师法》行使权利，亦曾引起轩然大波。难以否认，上述基本制度的修改都涉及到了法律的核心部分和主要内容，并非小修小补。

成立专门委员会不需要修改宪法，改革成本较低，是在现有制度下比较合理的改革途径。举例来说，1979年全国人大制定了选举法和地方组织法后，全国人大常委会进行过三次修改。在实行代表直选之后，需要着力加强的就是人大职权行使的有效性。全国人大和它的常委会行使国家立法权。

全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。郭道晖：国家立法权的概念与性质，载于全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会成立四十周年纪念文集》，中国民主法制出版社1995年版，页189。

宪法赋予法律如此效力，反过来也要求法律的制定者具有高度的民主性。国务院组织法虽有授权，但不意味着常委会可以否定大会的决定。

罢免和撤职是监督手段中最严厉的一种。2．权限不清：宪法解释虚置 应当说，全国人大常委会的权力之所以能够不断地膨胀，这与宪法文本自身的不足是分不开的。